신자유주의 유아 교육 정책과 이에 대한 대안에 대해

2011년 9월 2일

김태균(평등교육 실현을 위한 전국 학부모회 상임대표)

신자유주의 유아교육 정책에 대해

1. 신자유주의란 ?

☞ 신자유주의 : 지난 1940년 전 세계 대공황으로 인한 자본주의 체제의 위기를 극복하고자 취했던 부르주아 계급의 대안이었던 소위 케인즈 주의에 의해서도 소생이 되지 않고 허덕이던 자본주의를 살려내고자 지난 1970년대부터 등장한 부르주아 계급의 자본주의 위기 극복 방안이 바로 신자유주의적 정책이다.

☞ 신자유주의 정책의 형태

하나 : 시장논리 공세적 도입

정부규제로부터 사기업을 해방시키고 국제무역과 투자를 개방하고 가격 통제를 철폐하면서 노조를 무력화 시키는 정책

하나 : 민영화 정책

사회적 서비스를 위한 공공 비용 및 사회 안전망을 축소하여 공공비용 삭감, 은행 기간산업 등 국가 소유의 기업, 재화, 서비스를 기업에게 매각

하나 : 공공성 개념 제거

국가와 사회가 책임졌던 부분의 이념적 내용(공익성 혹은 공공성)을 개인의 책임으로 대체하는 공공성 또는 공동체 개념의 제거

2. 신자유주의 정책이 교육 현장에서는 어떻게 나타나고 있는가?

☞ 신자유주의 교육 정책의 형태

하나 :

시장의 논리가 교육의 논리를 압도하여 교육을 왜곡

하나 :

경쟁과 선택이라는 시장의 원리 적용

하나 :

교육현장이 교육을 위한 현장에서 돈을 벌기 위한 현장으로의 전락

☞ 신자유주의 유아교육 정책

하나 :

유아교육 보다는 보육을 위한 체계 및 지원 강화

하나 :

유아교육 내에서도 국공립 유치원 보다는 사립 유치원 확대 강화

하나 :

선택이라는 미명하에 자본 소유 여부에 따라 유아교육의 보편성 훼손

2. 대한민국 유아 교육의 발자취

1. 인류사에서 유아교육의 발자취

▶ 1840년 세계 최초로 독일의 FWA 프뢰벨이 블랑켄부르크에 “일반 독일 유치원”

(Kindergarten)을 설치

▶ 1860년 엘리자베스 피바디에 의해 보스턴에 영어 사용 유치원 설립

▶ 1860년대 미국 유아교육의 대명사 헤드 스타드 운동 활성화

▶ 1987년 일본인 자녀를 위한 사립 부산 유치원 설립

▶ 1914년 브라운 리 여사에 의해 이화 유치원 설립(기독교)

2. 한국의 유아 교육의 발자취

▶ 1948년 정부 수립 이후 교육법을 통해 유치원을 학교로 규정

-> 그러나 문교부(현 과학기술부)내에 독자적 교육 분야로 규정 안 됨

▶ 1963년까지 유치원 업무는 보통교육국의 특수교육과, 초등교육과나 문화국의 사회교육과를 오감. 당시 전국 취원율이 만5세아 1% 미만 – 상류층 중심의 교육기관

▶ 1963-1983(3공화국) : 1969년 최초로 제1차 국가수준 유치원 교육과정 제정

▶ 1979년 2차 유치원 교육과정 개정

▶ 1976년 공립 유치원 설립

▶ 1981-1988년(제5공화국) : 1981년 3차 유치원 교육과정

▶ 1982년 유아교육진흥법 제정

▶ 1983년 문교부 보통교육국 산하 유아교육담당관실 마련 - 최초

▶ 1979년 세계 어린이해 관심 고조를 통해 유아교육의 중요성이 대중적으로 확산됨

(1970년대 400여개의 유치원이 1980년대 7천여 개로 확산)

▶ 1987년 4차 유치원 교육과정 개정

▶ 1988-1993(6공화국) : 최대의 관심사가 탁아사업 – 보육시설 확충 및 재정 지원이 확대됨.

▶ 1988년 : 문교부는 시지역 교육구청당 1개 공립 유치원(72개교)은 선정하여 지역 중심 유치원으로 운영

▶ 1990년 : 진국 지역교육청에 유아교육계 설치

▶ 1991년 : 교육법 개정을 통해 만 3세의 유치원 취원 가능

▶ 1995년 : 제5차 유치원 교육과정 개정

▶ 1993년 – 1998년 (문민정부) : 유치원 교육의 질적 수준을 다지는 시기

초중등교육법 개정을 통해 만 5세 무상 교육 실시의 법적 근거 마련

교육부 〈유아교육 공교육체제 확립을 위한 유아교육 장기 발전방안(1997∼2005)〉을 수립

77%에 달하던 무자격 원장에게 자격연수를 실시하였다.▶ 1998∼2003(국민정부) : 문민정부에서 수립한 장기 발전방안을 수행하면서 특히 만5세아 무상교육을 단계적으로 추진

▶ 1999년 : 학교정책실의 유아특수교육과는 저소득층 자녀와 도서·벽지의 만5세아 무상교육을 지원하고 대도시 저소득층 거주 지역에 공립유치원을 중점적으로 신·증설하였다.

▶ 2004년 : 「유아교육법」이 제정되어 만5세아 무상교육을 중심으로 하는 유아교육 공교육화가 추진

▶ 2005년 유아교육법 공포 : 만5세 무상교육 중심의 유아교육 공교육화 추진 – 유치원 정책 보다는 보육시설 정책에 초점이 맞추어졌음

3. 보육사업

▶ 보육사업의 변천을 역사적으로 살펴보면 초기의 보육시설들은 19세기를 전후로 하여 시작되었다. 주로 저소득층을 중심으로 어머니들이 일터로 나가게 되면서 그들의 자녀들이 돌보아줄 사람 없이 방치된 상태에 놓이게 되자 이들을 보호하려는 구빈적 차원에서의 보육시설들이 자생적으로 생겨나게 된 것이다. 그러나 20세기로 넘어오면서 산업사회의 발전, 여성교육의 향상, 여성의 의식변화, 가족구조의 변화 등의 이유로 여성의 취업률이 높아지고, 아동교육에 대한 인식들이 변화함에 따라 이제 보육이란 저소득층 대상 자녀만이 아니라 모든 계층을 포함하여 출생 시부터 영유아 전체가 대상이 되는 폭넓은 의미에서 접근되기에 이르렀다. 동시에 보육이란 발생초기의 단순한 보호의 개념에서 벗어나 영유아에 대한 보호와 교육이 통합된 개념으로 통용되기에 이르렀다.

▶ 우리나라의 보육 사업이 본격적으로 활성화되기 시작한 것은 1991년 「영유아보육법」제정 이후라고 할 수 있다. 20세기에 들어와 발달하기 시작한 우리나라 보육정책은 발전단계에 따라 4단계로 나눌 수가 있다.

▶ 첫 번째 : 어린이집 시기(1921년~1981년)

▶ 두 번째 : 새마을유아원 시기(1982년~1990년)

▶ 세 번째 : 「영유아보육법」시기(1991년~1999년)

▶ 네 번째 : 보육수준 향상기(2000년~2006년)

▶ 1단계 어린이집 시기는 1921년~1981년 사이로 최초의 탁아프로그램 개설에서 「유아교육진흥법」이 제정되기 이전까지의 기간이다. 이 시기에 탁아시설을 어린이집으로 명칭하게 되었다.

▶ 2단계는 「유아교육진흥법」이 제정되면서 기존의 어린이집이 새마을유아원으로 변경되어 내무부에서 관장하게 되는 시기이다. 이로써 탁아시설이 대폭 확대되기에 이른다.

▶ 3단계는 「영유아보육법」이 제정되어 보육이 본격적으로 활성화 되는 시기이다. 기존의 탁아라는 개념이 보호와 교육을 통합한 보육이라는 개념으로 변경되었다. 또한 〈보육시설 확충 3개년 계획〉이 진행되었으며, 그 결과 보육시설이 대폭 확대되는 양적 확충의 특징을 가진다. 그러나 민간시설에 의존한 보육시설의 양적 확충은 서비스 수준이 낮아지는 현상을 가져왔다. 보육의 대상은 점차 확대되었으나 보육수요자들은 믿고 맡길만한 시설이 없다고 의견을 개진하기 시작하여 보육서비스의 수준을 높여야 한다는 문제가 제기되기 시작하였다.

▶ 4단계에서는 보육에 대하여 국가가 보다 적극적으로 책임을 져야 한다는 공공성이 주장되면서 현재에 이르기까지 보육서비스의 수준 향상을 위한 정책이 추진되고 있다.

4. 유치와 보육

▶ 우리나라의 경우 초창기 유아교육제도의 도입과정에서부터 미국과 일본의 영향을 받아 유치원과 보육시설은 그 성격과 목적이 다른 별개의 것으로 소개됨.

▶ 광복 후 유아교육제도를 확립하는 과정에서 유아들의 교육을 담당하는 유치원은 「교육법」에 의한 교육기관으로서 교육부(현 교육과학기술부)가 관장하고, 보육시설은 「아동복리법」에 의한 영유아의 위탁·보호시설로서 보건사회부(현 보건복지가족부)가 관장함으로써 이원병행체제를 구축.

▶ 이 같은 이원병행체제는 1991년 영유아들의 보호와 교육을 위한 특별법인 「영유아보육법」이 제정, 시행되면서 문교부, 내무부, 노동부 등으로 분산되어 있던 보육관련 주무 부서를 보건복지부로 일원화 하면서 더욱 굳어짐.

▶ 21세기에 접어들면서 맞이하게 된 사회경제적 변화와 이에 따른 정책적 변화는 보육과 유아교육의 패러다임 변화를 요구하게 되었고, 관장 부처는 다르지만 양 기관의 기능이 교육과 보호를 보편적으로 강조하면서 유아교육과 보육에 대한 정책을 전면적으로 재검토하고 재정지원의 필요성을 증대되고 있는 상황임.

▶ 이원화 되어 있는 유아교육사업 및 보육사업의 법과 제도의 주요 변천 경과를 비교하면 다음과 같다.

▶ 유아교육사업과 보육사업의 주요 내용을 비교하면 다음과 같다.

1. 유아교육 체계

▶ 유아교육체계는 크게 유아교육기관과 보육시설로 나누어져 있음

교육과학기술부 관장 유치원(만3-5세 담당) / 보건복지가족부 관장의 어린이 집(만 0-5세)

▶ 1982년 유아교육진흥법에 의해 유아교육체계가 일원화 됨 – 1986년 최고의 취원율인 민 5세아 기준 57.1% 기록

▶ 그러나 1990년대 들어 유치원과 어린이집이 분리되면서 유치원 수가 다시 줄어 2009년 38%(만 3-5세까지)

▶ 이에 반해 어린이집의 경우 1991년 영육아보육법의 제정과 함께 2009년 43.9%(3-5세) 취원율을 보이면서 유치원을 능가했음

▶ 전체적으로는 3-5세 국공립 및 사립 유치원과 어린이집 취원 유아의 수는 1,134,776명으로 83.4%를 보임

자료 : 교육과학기술부, 한국교육개발원(2009)

2. 유아 교육 과정

▶ 유아교육과정은 유치원을 위한 유치원 교육과정과 보육시설을 위한 표준 보육 과정으로 나눔

▶ 1969년 제정 공포된 이후 여러 차례에 걸쳐 개정되어 현재 2007년 개정 유치원 교육 과정이 현장에서 적용되고 있음

▶ 보육시설의 경우 유치원 교육과정에 준하여 보육과정을 운영하다가 지난 2004년 영유아보육법 전면 개정을 통해 국가수준에 표준 보육과정이 2007년 고시되어 운영됨

3. 한국 유아 교육의 문제점

▶ 유아교육, 보육 이원화 체계로 인해 행, 재정적 비효율성 : 교육과학기술부와 보건복지가족부로 이원화 되면서 비효율성 극대화

▶ 학생과 학부모의 선택 혼란 : 유치원와 어린이 집으로 인해 학부모의 혼란 가중

▶ 교육과정의 중복 : 국가수준의 유아교육과정과 보육과정이 내용상 매우 유사함. 이로 인해 교육 담당자(교사)의 혼란 및 예산낭비

▶ 교사 노동자의 문제 : 유치원 교사 자격은 동시에 보육교사 자격증 취득이 용이하나 역으로 보육교사는 유치원 교사 자격 취득이 어려운 조건. 이로 인해 취업에 불공평이 존재하고 상호 이동간의 불인정 등으로 문제점 발생

4. 유아교육 관련 공교육의 현황 및 한계

▶ 공교육체계로서의 유치원 교육 : 유아교육법 제 2조 유치원은 만3세부터 취학 전까지의 아동으로 규정

▶ 기간 학제를 통한 유아교육의 한계 : 만 6-11세 : 초, 만 12-14 : 중, 만 15-17 : 고, 만 18세 이상 대학 기간 학제 속에 유치원의 경우 유치원 학령 유아의 소수만이 유치원을 다니고 있기 때문에 개념상으로 기간학제에 포함이 되나 실질적으로는 기간제 학교로서의 역할을 다하자 못하고 있는 실정임.

▶ 국가단위의 지원형태 : 2008년 이명박 정권의 유아교육정책에 의해 유아교육 재정 사업이 중앙정부에서 지방정부로의 이양.

지속적으로 늘어나고는 있으나 지난 1999년부터 논의가 된 만5세 무상교육이 아직도 실현되지 못하고 있는 실정이며, GDP 대비 유아교육의 공적투자율을 0.05%로 OECD 가입국중 최하위, OECD 국가평균(0.45%) 대비 1/10의 수준이다.

또한 보육재정 대비 유아교육재정은 3조 원가량 낮은 상태 즉, 2009년 보육예산이 1,075억 원인데 반해 유아교육 재정은 1조원이 간신히 넘는 상태임.

5. 유치원 교육의 공공성 및 책무성 미흡

▶ 1995년 교육개혁위원회의 신교육체계구상 – 유치원의 기간 학제화 제안됨. 그러나 이 제안이 바로 유치원교육이 무상이나 의무교육 또는 초등학교 입학 필수자격으로 유치원 간주가 아님

▶ 유아교육의 공공성 기제 부족

1) 사립 유치원 운영과 재정 현황 등이 외부에 공개되지 않음

2) 대부분의 사립 유치원의 경우 외부의 참여기제가 전무

3) 사립 유치원 회계의 비 투명성

4. 이명박 정권의 유아교육 정책의 본질 및 대안

1. 이명박 정권의 유아 교육의 본질

▶ 유치원과 보육기관의 분리 및 보육기관 확대 강화

지난 1982년 유아교육진흥법에 의해 유아교육체계가 일원화 되었으나 이후 1990년 유치원과 어린이집으로 유아보육 기관이 분리된 이후 현재까지 지속적으로 유아-보육 분리 정책이 확대 강화

▶ 유치원내 사립 유치원 확대 강화

어린이 집 중심으로 한 보육 시설 확대 강화에 이어 사립 유치원의 재정적 지원 확대 등을 통해 유치원내 국공립 유치원에 비해 사립 유치원을 확대 강화하고 있는 상화임.

▶ 유치원 – 초등학교 – 중학교 – 고등학교로 이어지는 기간학제화를 통한 경쟁과 대립 교육 정책에 유아교육 편입

1천만 원 대학 등록금에 이어 자사고 등 고교의 1천만 원 등록금 시대, 고교 평준화 해체 등 대학 서열화로 인한 초중고교 경쟁과 대립의 교육 메커니즘에 유아교육도 포함(만 5세 초등학교 취학안)을 통해 유아 교육을 경쟁과 대립의 신자유주의 교육정책으로 편입 시도

&&&& 만 5세 초등학교 취학안 정책

▶ 2009년 11월 25일 대통령 직속 미래기획위원회가 제1차 저출산전략회의를 개최.

자녀양육부담경감, 육아교육비용 줄이기, 보육시설 확충 학교입학년령 1세 낮추기

여성의 경제활동 참여가 늘면서 맞벌이 부모 증가 – 이에 육아 부담 경감

계층 간 소득격차 해소를 위한 육아교육 증대

▶ 저 출산 극복을 위한 미래기회의원회의 만5세 초등학교 취학안 관련

- 2009년 출산율 1.15명 – 세계 최저 출산율

- 09년 11월 25일 제1차 미래기획위원회가 이명박 대통령 주재 제1차 저 출산 전략회의 개회

- 만5세 아동의 육아교육비 절감 차원에서 만5세 유아를 초등학교 교사가 초등학교 시설에서 초등학교 교육과정을 초등학교 교육방식으로 교육받게 하겠다고 발표

▶ 그러나 만5세 초등학교 취학 안은 이명박 정권이 주장하고 있듯이 저 출산의 대안 전략도 계층 간 소득 격차 해소의 대안이 될 수 없다.

- 우선적으로 저 출산의 근본적 원인은 소위 사회보장제도라 불리는 먹고 자고 자녀 교육 시키는 인간으로서의 기본적인 욕구가 신자유주의 한국 사회에서 무력화 되고 있음에도 불구하고 만5세 초등학교 취학안으로 해소가 불가능하기 때문이다.

- 오히려 만5세 초등학교 취학안은 초-중-고-대학으로 이어지는 한국의 경쟁과 대립의 교육 시스템에 만5세부터 진입할 것을 요구하는 방안으로 저 출산의 대안 혹은 계층 간 소득 격차 해소의 대안이 될 수 없는 것이다.

&&&& 만5세 누리과정

▶ 이명박 정권은 유아단계에서 양질의 교육·보육 제공을 위해 2012년부터 모든 만 5세를 대상으로 학비지원을 하고, 현재 이원화되어 있는 유치원교육과정과 표준보육과정을 통합한 ‘만 5세 공통과정’을 도입, 시행하겠다고 발표

▶ 만 5세 공통과정은 유치원과 어린이집 어느 곳을 이용하든지 초등학교 취학 전 1년 동안은 하루 3~5시간의 질 높은 공통과정을 적용함으로써 모든 유아에게 보편적인 교육경험을 제공하겠다는 취지▶ 유치원과 어린이집에서 공통적으로 적용할 만 5세 공통과정은 지난 5월 16일부터 6월 30일까지 명칭 공모를 통해 ‘만 5세 누리과정’으로 결정됐다. 또한 만 5세 누리과정 제정을 위한 TF가 구성돼 지난 5월 11일부터 8월 1일까지 만 5세에게 적합한 교육내용 선정 및 구성 작업을 진행했으며, 12일에는 만 5세 누리과정제정안에 대한 공청회가 실시됐다.▶ 그 결과, 제시된 만 5세 누리과정제정안은 기존의 유치원교육과정과 동일하게 5개 영역으로 편성되어 있으나 각 영역의 명칭이 신체운동, 의사소통, 사회관계, 예술경험, 자연탐구로 변경됐다. 5개 영역 내에서는 20개 내용범주, 63개 내용, 147개 세부내용으로 구성되어 있다.▶ [현행 제도와 ‘만 5세 공통과정’ 비교]

▶ 현재 만5세 이하 어린이를 둔 가정 중 소득기준으로 전체 70%의 가정에 대해 지원하던 것을, 2012년에는 모두에게 확대 지원하며 지원단가도 11년 월 17만 7천원에서 2012년 20만원으로, 2014년에는 24만으로 높이고 2016년에는 월 30만으로 늘려 지원할 계획이다.

▶ 하지만 전국의 만 5세 43만5천여 명 가운데 유치원과 어린이집에 다니는 어린이 약 40만 명은 혜택을 보게 되지만 시설을 이용하지 못하는 저소득층 어린이, 고가의 영어 학원을 다니는 약 4만 명의 어린이는 적용대상이 아니다.

▶ 만 5세 누리과정의 핵심 문제는 국가와 사회가 책임져야 하는 유아교육이 유치원과 보육시설로 구분되어 보육시설이 판을 치고 유치원내에서도 국가와 사회가 책임지는 국공립 유치원이 현저히 적은 한국 사회에서 만5세 누리과정은 사립 유치원과 보육 시설의 교육이라는 미명하에 돈벌이 장사를 국가 수준에서 인정해 주는 꼴일 뿐이다.

2. 유아교육 어떻게 변화 시킬 것인가? 

▶ 교육적 마인드 재정립

- 학생의 책임이 아니라 국가의 책임이다.

- 국가의 자원인가? 자아실현의 주체인가?

- 능력이 먼저인가? 사람이 먼저인가?

- 학생이라도 뒤쳐짐이 없어야 한다

- 경쟁인가? 협동인가?

- 교과 성적인가? 삶의 필요한 실력인가?

▶ 유아교육 현장에서 자본의 진입을 저지

- 교육과 보육교육의 통합

- 유치원과 보육시설의 서비스 기능 조정과 통합

- 교사 양성 및 자격 제도 통합

- 관리감독 및 재정지원체계 조정

▶ 국가와 사회가 책임지는 유아 교육

- 유아교육의 완전 공교육화 실현

- 통합된 유치원, 보육시설을 기간학제속으로 포함

- 유아교육 재정의 안정성 확보

- 양질의 유아교육의 안정성을 위해 공공재정의 안정성 확보

- 보편적 교육 차원에서 유아교육비의 형평성 확보

- 사립유치원의 국공립화 방안 마련

▶ 초중등 교육과정과 함께 하는 유아교육과정

- 유치원 – 초 – 중 – 고로 이어지는 연계성 교육과정 마련이 시급하게 요구됨

- 현재의 경쟁과 대립 중심의 미래형 교육과정에 유아교육과정 편입 요구가 아닌 협동과 공동체적인 교육과정 마련을 위한 범사회적 논의 구조 필요

▶ 전체 교육 개혁과 맞물려 움직이는 유아교육 개혁

경쟁과 대립으로 표현되는 한국 교육 개혁의 첫걸음은 대학 평준화 및 입시 폐지로부터 시작된다.

입시폐지 대학 평준화를 통한 초중고교 정상화 개혁 운동과 함께 하는 유치원-보육시설 일원화를 통한 국공립화 운동은 결국 현 한국 사회 교육 개혁의 총체적 내용임.

특히나 재정 확대 요구나 미래형 교육과정에 유아교육과정 편입 등 현재의 경쟁과 대립 교육 정책에 유아교육도 포함시켜 달라는 식의 청원식 요구 운동은 유아교육 발전에 전혀 도움이 되지 않는다.

불가능 하지 않다. 지구상 인류들이 행하고 있는 길이다.

[만 5세아 교육제도 사례]

▶ [프랑스] 영유아 공교육형

의무교육은 아니지만 무상교육(공교육체제)로 실시되며 만 5세 취원율은 약 100%이다. 유아교육과정과 초등학교 교육과정이 조직적으로 연계된 형태.

▶ [미국] 초등학교 K-학년형

의무교육은 아니나 무상교육으로 만5세 혜택율은 약 90%이다. 교육과정, 교육정책은 유아교육에서 운영하되, 초등학교 내에 편제.

▶ [일본] 유아교육 보육 통합기관 추진형

어린이집, 유치원을 ‘인정어린이원’으로 통합하여 교육보육 동시 제공

감사합니다.